牛羊产业作为我国主要的畜牧产业，越来越受到政府的重视。2021年农业农村部正式启动“牛羊产业发展五年行动计划”，并在其发布的《“十四五”全国畜牧兽医行业发展规划》中明确提出2025年我国牛羊肉自给率要达到85%的目标。中央层面近几年对牛羊产业越来越重视的主要原因是我国牛羊肉供给偏紧，并且偏紧程度逐渐加大，同时我国牛羊产业发展存在着多个制约因素，必须要采取有效对策，大力发展我国牛羊产业，保障畜产品稳定安全供给。
我国牛羊肉供给偏紧
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随着收入水平的快速提高，我国城乡居民肉类消费结构进入升级阶段，牛羊肉消费量及其占比增加。国家统计局数据显示，1995年以来，不论是城镇居民，还是农村居民，在猪牛羊禽四种肉类中，禽肉人均消费量增长速度最快，第二位是牛肉，第三位是羊肉，猪肉人均消费量的增长速度最慢。人均消费量增长速度的不同，导致肉类消费结构发生了变化。以农村居民为例，1995~2021年，人均猪肉、牛肉、羊肉、禽肉消费量（户内）分别从10.6公斤、0.4公斤、0.4公斤和1.8公斤，上升到25.4公斤、1.5公斤、1.2公斤和12.4公斤；猪肉消费占比从1995年的80.6%下降到了2021年的62.7%,禽肉消费占比从14.0%上升到30.6%，上升幅度最大，牛羊肉消费占比小幅上升，分别从2.7%、2.7%上升到3.7%和3.0%。为分析人均牛羊肉消费量及占比的未来变化趋势，测算了我国居民各种肉类的需求收入弹性（收入变动1%所导致需求变动的百分比），牛羊肉收入弹性最高（0.48和0.51），禽肉居中（0.37），猪肉最低（0.23）。这表明：随着收入水平的提高，我国居民各种肉类消费量将继续增加，肉类消费总量也继续增加；羊肉、牛肉消费量的增长速度要快于禽肉及猪肉；肉类消费结构将进一步优化，羊肉、牛肉占比继续提高，猪肉占比继续下降。
2011年以来，我国牛羊肉产量增速明显慢于消费总量增速。1996年~2010年我国牛羊肉产量的增幅（93.3%、123.8%）同消费总量（表观消费量）的增幅（94.5%、125.8%）基本上差不多。2011年以后，不论是牛肉还是羊肉，产量的增速均明显慢于消费总量的增速。2011年~2022年，牛肉产量增加了17.6%，远低于消费总量的增幅（61.7%）；羊肉产量的增幅（31.9%）也低于消费总量的增幅（38.3%），但差距不像牛肉那么大。
我国牛羊肉产量不能满足需求，从2013年开始进口量急剧增加，自给率快速下降。从2013年开始，我国牛羊肉的进口数量急剧增加，2022年，我国牛肉进口量创历史新高，达到了268.96万吨，羊肉进口量达35.79万吨。由于进口量的快速增长，我国牛羊肉自给率快速下降。2010年我国牛肉的自给率是100%，羊肉自给率是98.9%，牛羊肉自给率99.6%，基本自给；到2022年，我国牛肉自给率下降到72.8%，羊肉自给率下降到93.6%,牛羊肉自给率下降到80.3%，距离农业农村部《“十四五”全国畜牧兽医行业发展规划》提出的牛羊肉目标自给率（85%）有4.7个百分点的差距。
牛羊产业发展存在五大制约因素
一是生态和环境保护约束增强，养殖规模扩张乏力。2011年，我国建立起草原生态保护补助奖励机制，实行禁牧休牧、划区轮牧和草畜平衡等草原生态保护措施，从十二五、十三五到十四五，这项政策在牧区的执行越来越严格。牧区的牛羊养殖规模受限，那么寄希望于农区，农区的环保力度也在加强，划定禁养区、限养区，再加上养殖用地的限制，牛羊养殖规模扩张乏力。
二是近几年养殖户母牛、母羊的养殖积极性不高。主要是因为养母畜的周期长，技术要求比较高，而总收入又比较低；但搞专业育肥周期短，技术要求相对比较低，总收入又比较高。
三是牛羊养殖的规模化水平低。肉鸡、蛋鸡规模化水平都在80%以上，生猪规模化水平这几年提高得很快，2020年达到57%。肉牛、肉羊排在最后，肉羊稍微好一点，为43.1%，肉牛仅为29.6%。规模化水平低是牛羊养殖技术采用率低、标准化程度低的一个重要原因。
四是牛羊养殖户的年龄普遍偏大、文化程度低。根据调研，50岁以上的占一半以上，小学及以下文化程度占到70%。养殖户年龄偏大、受教育程度偏低，导致养殖户对新知识、新技术存在认知局限，不能够及时掌握和应用先进的养殖技术，同时还存在着思想观念传统和落后、市场观念缺乏、经营意识淡薄等问题，对牛羊产业发展具有较大的不利影响。
五是与生猪等产业相比，牛羊产业扶持政策少，扶持力度弱。目前国家层面主要有4项政策措施。第一项是良种补贴政策。肉牛、肉羊良种补贴政策从2009年开始实行，肉牛2012年实施省份达到23个，肉羊2016年实施省份达到了19个。2017年国家对牛羊良种补贴政策进行了调整，实施范围缩小，仅在内蒙古、新疆等8个牧区省份实行。第二项是畜禽标准化规模养殖补贴，肉牛、肉羊都是从2010年开始实行，这项政策补贴力度较大，但是名额非常少。第三项是草原生态保护补助奖励政策。这项政策从“十二五”开始实行，目前来看存在的主要问题有：（1）覆盖范围有限，有些省份，虽然实行了封山禁牧，但养殖户并没有获得补贴；（2）补贴标准低，养殖户获得的补贴额，与放牧转舍饲导致成本的增加相比具有较大差距。根据调查，目前的补贴标准仅仅能覆盖养殖户从放牧转成舍饲以后成本增加额的1/3，也就是说成本增加额的2/3还是要养殖户负担。第四项是畜牧业机械购置补贴政策，覆盖范围在不断在扩大，也取得了较好效果。
由于牛羊产业发展存在着上述五大制约因素，所以要实现牛羊肉自给率达到85%的目标并非易事，特别是对牛肉，因为牛肉自给率下滑的幅度更大。
促进牛羊产业稳定发展五大对策
一是要加大对牛羊产业的政策扶持力度。恢复并扩大牛羊良种补贴的覆盖范围，确保每个购置种公牛（羊）的养殖户都能获得补贴（应补尽补），并提高补贴标准。尽快出台全国性的能繁母牛（羊）补贴政策，以扩大牛羊养殖规模，且在补贴品种方面，实行“优品优补”。进一步完善禁牧补助等草原生态补奖政策。扩大实施范围，实行禁牧的省份均应该有禁牧补贴；提高禁牧补助、草畜平衡奖励的标准，补贴标准应该结合草原类型、载畜能力、饲草料价格等因素综合研究制定。推行全国性的棚圈建设补贴，以改善养殖户的养殖条件。
二是要加大科技创新与推广力度，努力提高养殖户的技术水平。一方面要加大科技创新力度，特别是像良种等卡脖子技术；另一方面，要根据养殖户的技术需求，采用合适的方式，重点加强对养殖户选种、繁育、圈舍修建、疾病防治等方面实用养殖技术的培训，提高养殖户的技术水平。
三是要发展适度规模经营，提升牛羊养殖集约化水平。将发展适度规模经营、提升养殖集约化水平作为推动我国牛羊产业转型升级的根本途径。大力培育龙头企业、养殖专业合作社、家庭牧场等新型经营主体，加快转变生产方式，切实提高牛羊养殖生产效率、科技进步贡献率。
四是要健全动物疫病防控长效机制，全面提高牛羊疫病防控能力。从制度、人员方面完善基层疫病防控体系，采取切实有效措施，充实专门的兽医人员和装备。提升防疫主体责任意识，指导从业者改善动物防疫条件，健全防疫制度。强化疫情监测预警，落实重大动物疫病防控措施。
五是要进一步促进种养结合，提高牛羊产业绿色发展水平。种养结合、农牧循环是畜牧业发达国家对畜禽粪污进行治理的最主要方式。《“十四五”全国畜牧兽医行业发展规划》已提出继续实行畜禽粪污资源化利用整县推进工程。在此基础上要实行畜禽粪污肥料化利用的补贴政策，构建“收集+中介服务+还田”的社会化服务模式，将分散的养殖场户与分散的种植户有机融合，实现区域内种养有效结合。
作者：国家绒毛用羊产业技术体系产业经济岗位专家、中国农业大学经管学院教授 肖海峰